王毅:抓住机构改革契机，全力推进排污许可制度纵深发展
2018-03-26 14:22 来源：中国排污许可
【来自全国“两会”现场的建言——】
党的“十九大”提出了加快生态文明体制改革，建设美丽中国目标，也对深化机构和行政体制改革，包括生态环境监管体制的改革，做出了重要部署，并明确了要统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。
党的十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》，并在3月13日提交十三届全国人大一次会议审议，3月17日经全国人大表决通过。这是中国改革开放以来进行的第八次大规模机构改革。
这一次机构改革对国务院组成部门进行了重要调整，设立了自然资源资产管理和生态环境监管机构，贯彻了“十九大”提出的生态环境管理体制改革三个“统一”的要求——统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。
新组建生态环境部，整合以往分散的环境保护职责，将环境保护部的职责，国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责，国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责，国家海洋局的海洋环境保护职责，国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责整合到了一起。
就目前的国务院机构改革方案来看，在环保领域有较大突破的就是涉及水环境的行政职能的大幅度理顺。以往让我们感到掣肘的“九龙治水”格局已经破冰，这为建立统一的流域水环境管理机制，改革完善涉及水污染物排放控制的环境管理制度等重要事项提供了体制机制上的有力支持。对环境保护工作而言，这是重大的利好，是历史的机遇，使生态环境行政主管部门有条件从更系统的角度和提高流域生态环境整体质量的高度，对未来流域水环境综合管理作出统一部署，这也意味着新的挑战和要求。
对目前正在推进的固定污染源环境管理基础制度的改革而言，这一轮机构改革会带来一些变化，有一些具体工作会需要进行相应的调整，或者说值得认真讨论：
1.排污口设置管理职能的统一
入河、入海排污口的行政审批和监管职能归口到了生态环境部，更有利于水污染物的排放监管覆盖到所有排污口，堵住监管盲区和漏洞；更有利于落实排污者的主体责任，同时也减少了企事业单位多重行政审批的负担，与固定污染源“一证式”管理的改革初衷相符。如何把以往的入河、入海排污口审批及排放监管与环评制度、排污许可制度等固定污染源的行政许可融合起来，是固定源管理制度改革的新课题。
2.陆地与海洋排污许可改革和管理的统一
《水污染防治行动计划》（即“水十条”）早就提出了要求，要强化海上排污监管，研究建立海上污染排放许可证制度。国家海洋局正在探索建立海上的固定污染源排污许可制度。根据目前机构改革的精神，这项任务将并入生态环境部。从实际操作层面讲，可以考虑不再以陆地或者海洋为排污许可的分类方式，而是统一按照行业分类，修改调整已有的排污许可分类管理名录，统一制定相关技术规范，将海洋石油勘探开发等海上排污行业纳入统一的排污许可管理。
3.水环境监测网络和数据信息的统一
水环境管理有统一的监测数据作为基础，所有固定污染源数据信息也纳入统一的数据库，这对摸清环境家底，推动数据归真，建立统一公平的监管体系来说至关重要，也使得定价机制、税收机制等市场化手段能真正发挥作用。
4.推动建立以环境质量改善为核心的流域综合管理体系
由于路径依赖的原因，长期以来，我国的水环境管理没有把流域的水生态环境作为有机整体来考虑，进行流域综合管理。“水十条”厘清了责任边界，绘制了阶段性的水污染防治攻坚战的路线图，而这一轮机构改革从体制机制上大幅度理顺了关系，将相关职能包括水功能区划、执法权、监督权都统一到了一起，为今后的流域综合管理创造了条件。但同时，也提出了更高要求，也就是以提高流域生态环境整体质量为核心，探索建立民主有序的协商机制、科学统筹的决策机制和专业有效的执行机制，并探索建立流域水环境管理的派出机构，同时配套统一的环境管理制度、政策和行动方案，明确时间表、路线图和优先序，才能够建立起以基于流域水环境质量改善的治理体系。
根据2016年国务院改革固定污染源环境管理制度的顶层设计蓝图《控制污染物排放许可制实施方案》，排污许可制度的根本目的是要改善环境质量，最终要实现“一企一证”，排污单位要按照所在地改善环境质量和保障环境安全的要求承担相应的污染治理责任。但实现这样的终极目标需要推动完善一系列法律的、制度的、技术的配套体系作为支撑，包括加快研究排污许可立法，赋予许可证以充分的法律效力，明确达许可要求排放的法律地位；改革建立与流域环境质量挂钩的企事业单位水污染物的总量控制制度；健全环境保护标准体系等等。目前排污许可的制度框架还是以满足现行法律底线的达标排放要求核发许可，完善流域水环境治理体系是排污许可最终与环境质量改善要求密切挂钩的前提，这是一个不能操之过急的系统工程，但是现在可以考虑拉出清晰的时间表和路线图。
对于各涉及水污染物排放的行业企业而言，这样的预期也应该逐渐清晰——或许在现阶段，在水污染物超负荷的地区建厂和在水环境容量充裕的工业园区建厂没有区别，许可排放限值依据都是行业的排放标准，但是在不久的将来，可能就会有很大的差别。因为环境质量改善的目标对排放行为有了新的要求，对应落实到每个企业的环境责任就会不一样。企业的投资行为和生产行为，应该更多地考虑承担环境成本及社会责任。
这一轮国务院机构改革调整了部门职责，生态环境行政主管部门内部的机构和职能也要做出相应的调整，具体怎么改，还要看“三定”方案，还要具体落实，具体工作的思路也要跟上机构改革的要求，同时也要建立部委之间新的协调机制。总的说来，机构改革作为制度保障的有力举措，对我们建立以改善环境质量为核心的新型管理体系是有重大推动作用的。我们需要把握好历史机遇，领会改革精神，勇于创新，加快改革步伐，做好环保自身的“供给侧结构性改革”。
作者简介：全国人大常委、中科院科技战略咨询研究院副院长王毅