2017年12月12日，欧盟联合研究中心（JRC）发布政策报告《创新与产业：未来十年的政策》^[1]，旨在支持2020年以后欧盟科技创新政策的制定。世界的产业格局正在快速调整，创新正在引领产业转型，报告总结了产业转型需要应对的、将塑造未来经济图景的七大挑战，并提出欧盟未来创新政策制定中需关注的问题。

一、产业转型需要应对的七大挑战

1、升级和更新产业基础

欧盟产业面临两方面的问题，一是需加强ICT产业，支持ICT产业全球领先企业的出现；二是要保障更多的传统产业部门从数字转型中获益。欧盟拥有众多制造业领域的全球领先企业，未来需加强数字技术的采纳和开发来获得更大的成功。欧盟还需要支持重要产业部门吸收新技术和更新商业模式，同时抓住新技术机遇，创造新产业部门并促进其成长。

2、数字革命

数字革命为创新带来了新的机遇，也有望推动社会经济影响的倍增，因此需要有清晰的数据保护、加工和存储策略，并更多更好地利用数据。数据的充分利用需要开发用于系统评估的可操作的计量方法。数字革命也有助于更好地把握非研发无形资产对企业竞争力的作用。对企业无形资产的支持和保护是实现知识的全部社会经济效益的关键，而非研发无形资产的特性、测度和影响等需要更深入的研究。但产业转型和数字化的大部分证据来自美国，为保证政策制定的针对性和效率，欧盟需要更多的本土政策，以及新的理论和实证方法来指导和评估创新活动，使得产业转型与欧盟更广泛的社会经济目标相协调。

3、创新的动态性和差异性

由于创新的动态变化特性，需要不断加强对创新过程的理解，探索政策制定的新思路。产业部门间的创新差异是必然存在的，同一产业部门内企业的创新战略也存在差异性，这与商业模式及企业运营的具体产品领域相关联。为此应深入研究这种差异性，以制定最有效支持特定行业或技术的政策组合。欧盟竞争力提升的一大障碍是，未能在整个经济环境中发现和传播最佳经验，并了解新的创新型企业发展所面临的制约因素。

4、静态效率与动态效率

效率已经成为一个动态而非静态的概念。当企业通过引入新产品和工艺来降低成本，或随着时间的推移改进产品时，获得的是动态效率。由于静态效率更容易被衡量，动态效率没有得到应有的重视。动态效率的获得往往需要有足够数量的大企业创收并进行大笔投资，同时有大量小企业在产业细分领域中创新。动态效率的实现也与市场竞争相关联，产品市场的过度竞争会降低创新者的回报，从而影响创新的积极性；产品市场过度集中，大型企业就可能抢占市场，使得其他企业无法追赶从而制约创新。为此需要深入研究这些动态特征，包括如何保证活跃在国际前沿的高生产力企业对其他企业产生溢出效应，及避免资源和知识过度集中等。

5、国际化与企业间合作

知识、生产和消费市场越来越分散并跨越国界，带来了机遇和挑战。许多新技术在多个行业都有应用，形成日益复杂的系统，没有任何一个国家或企业能够主导整个价值链。在新的多极化范式中，企业可以从不同的研发合作策略中获益，但不同部门和价值链的创新和生产过程存在很大差异，合作策略不是一成不变的。国家与地区研发能力的巨大差距可能阻碍企业充分把握国际市场参与所提供的机会。

6、产学研合作

实现大学与企业的成功合作存在诸多挑战，大学需要加强对商业环境的了解、推动公共基础研究、促进知识的转移和研究成果的商业化，企业需加强与学术界的互动来获取知识带来的巨大潜力。公共科研经费的削减可能会产生不可预见的负面影响，造成国家和区域研究能力的削弱，并忽视长期目标与基础研究。为此，公共研究绩效的评估标准需加以调整，应更注重长远的社会影响。为加强区域和国家间的合作和技术开发，需加强合作性资助，并利用超国家的公共研究议程和基础设施。

7、创新与就业

研究表明，创新与就业不具有直接的联系，技术可能会对就业产生负面影响，但也孕育出现新的工作岗位。因此除了需要确定可能的负面影响，关键在于理解未来的技能需求，如何有效地分配人力资本以维持高技术环境等。

二、未来十年创新政策需关注的要点

1、要有真正全新的政策视野和目标

重新考虑欧盟的研究与创新政策，提出基于学习和实验的长期愿景，新的研发框架应支持3个直接目标：一是支持“服务科学的科学”，二是支持面向国家战略任务的“服务社会的科学”，三是支持“服务产业的科学”。此外，创新政策的制定，首先应明确国家所担当的角色，是只发挥“维修店功能”，还是需要一个“国家创新的新角色”。事实上，政策不仅要调节市场系统失灵的问题，同时国家作为生产者也要填补市场空缺，避免负面的市场效应。此外，欧盟创新政策应有助于扭转不平等扩大的趋势，促进包容性创新等。

2、着力促进政策的协调和简化

欧盟的研究与创新政策存在诸多协调问题、立法挑战和问责问题。与国家干预措施相比，区域政策对当地的情况更为敏感和高效，为此需协调国家和区域的能力、优势和重点，并在各级利益攸关方和决策者中达成共识。此外，总是有充分的理由提出新的政策工具，而取消或替代现有的政策工具面临很多困难，造成工具越来越多，如今欧盟的政策工具已经太多，为此需简化政策工具，应至少减少三分之一的研发资助计划和工具。

3、制定欧盟特色的政策

企图复制硅谷成功经验的创新政策已经产生了诸多的失败案例，在美国也是如此。为此应该注重把欧洲的“弱点”转化为优势，针对欧盟的特殊条件量身定制特色的研究与创新政策，这也需要率先提出不同的工具来应对不同的挑战，需要将产业创新的具体情况纳入基于共同欧洲愿景的量身定制的政策。

4、重视政策实验

政策制定中强调因果关系，但要在实验框架之外描绘因果关系并且提出合理的政策建议是非常困难的。因此需要在政策制定、试验性政策实施中进行设计性考虑，并进行适当的数据收集，从而支持开展大规模的政策实验，来描绘因果关系、进行预测性分析，并支持政策行动的监督和评估。                                  （王建芳）